I - Les limites de "la citoyenneté en Europe" et le nécessaire renforcement de "la citoyenneté européenne"

Des droits, conçus comme les bénéfices directs que les ressortissants communautaires tirent de l'Union, ont été attribués aux ressortissants communautaires au fur et à mesure que la construction communautaire avançait.

Ces nouveaux droits visaient à renforcer leur sentiment d'appartenance à l'Union.

Cette politique d'attribution de droits essentiellement économiques, civils et sociaux, par laquelle on créait l'Europe des citoyens, avait également une fonction compensatoire. D'une part à l'égard des efforts engagés pour parvenir à une union économique. D'autre part, à l'égard d'un processus d'intégration essentiellement mené par les technocrates européens et sur lequel l'influence des ressortissants communautaires restait limitée.

Elle s'est traduite par une certaine forme de tolérance passive des citoyens qui a permis de faire avancer le processus d'intégration.

Néanmoins après l'euphorie du sursaut économique provoqué par la constitution du Marché Unique, le retour à une phase de récession et de montée massive du chômage au début des années 1990 a provoqué chez les ressortissants communautaires un sentiment de lassitude et de défiance à l'égard du discours politique, notamment des responsables européens.

En d'autres termes, tant que le processus d'intégration communautaire contribuait de manière évidente au bien être des peuples européens, il était implicitement affranchi de tout réquisit de légitimité démocratique. Les bénéfices du processus d'intégration suffisaient à pourvoir la Communauté européenne d'une certaine légitimité.

Néanmoins cette première phase d'approbation passive correspondait à ce que l'on a appelé la phase d'intégration négative pendant laquelle il a surtout été question d'abattre les barrières protectionnistes pour consolider un marché intérieur capable d'affronter la concurrence externe.

Dès lors qu'il a fallu passer à une phase d'intégration positive, (qui au-delà du seul domaine économique concerne plus largement le politique), et que l'efficience du processus d'intégration est apparue contestable, les responsables européens ont été amenés à justifier leurs politiques et à présenter des comptes.

L'équilibre maintenu par les bénéfices de l'intégration pendant les premières décennies de la construction communautaire devenait ainsi plus précaire au fur et à mesure que la dimension politique de l'Union se renforçait. La difficile ratification du traité de Maastricht était d'ores et déjà un avertissement. Le besoin de procéder à un second référendum en Irlande pour ratifier le traité de Nice lui a plus récemment fait écho. A cela s'ajoutent diverses formes de mouvements transnationaux de contestation (grève des ouvriers français et belges de Renault dans l'usine de Vilvoorde en 1997, marche des chômeurs de juin 1997 à Amsterdam, manifestations multinationales d'agriculteurs, etc.

La poursuite de l'intégration concerne en effet aujourd'hui des domaines plus étroitement attachés à la souveraineté nationale que les seuls enjeux économiques et porte atteinte à un facteur identitaire qui demeure essentiel pour les ressortissants communautaires.

Etant plus étroitement mobilisés par les nouveaux enjeux de la construction communautaires - en commençant par la constitution d'une défense européenne - les citoyens européens pourraient être moins enclins à lui accorder un soutien passif et à se contenter de la légitimité formelle de l'Union assurée par l'élection des députés européens au suffrage universel. En politique, on ne peut se contenter comme en économie d'une simple adhésion passive des citoyens : il faut une volonté collective.

Les attentes des citoyens restent certes confuses. On mesure mal l'impact d'une plus forte intégration et d'un élargissement de l'Union.

Mais les efforts exigés par l'arrivée de 12 nouveaux Etats membres pourraient contribuer à rendre les bénéfices de l'Union plus difficilement perceptibles. Alors que le sentiment d'appartenance à l'Union reste lié au rythme de progression de cette politique d'attribution des droits socio-économiques - c'est-à-dire de la citoyenneté en Europe -, l'ampleur des nouveaux enjeux soulevés par le double défi de l'approfondissement et de l'élargissement pourrait aussi bien contribuer à affaiblir ce sentiment d'appartenance et engendrer de plus fortes résistances anti-européennes.

Le déficit de légitimité des institutions communautaires est devenu un enjeu central de la construction politique communautaire qui commande toute réforme des institutions européennes. Mais il ne doit pas occulter le déficit civique de l'Union qui, tout en étant constitutif de la citoyenneté moderne, est plus fortement dénoncé au niveau communautaire qu'au niveau national, du fait même du plus grand éloignement que ressentent les citoyens à l'égard de leurs élus européens et de l'appareil institutionnel communautaire.

La citoyenneté moderne se caractérisant par la séparation des deux fonctions représentative et capacitaire du citoyen-législateur de la cité antique, faut-il considérer que ce déficit civique est a fortiori consubstantiel à l'ambition d'une démocratie de masse appelée à comprendre près de 500 millions de citoyens en 2004 ?

Le problème de la multiappartenance et de la multiallégeance à différents espaces politiques (local, régional, national et communautaire) crée des difficultés pour organiser la délibération des citoyens européens.

Cependant ces difficultés n'effacent pas le besoin de doter l'Union d'une volonté collective qui, au-delà de la citoyenneté en Europe, passe par un renforcement de la dimension participative de la citoyenneté européenne.

II - Une citoyenneté politique active est-elle possible au niveau européen ?

a) Le statu quo du déficit civique

Dix ans après la création de la citoyenneté européenne, le besoin de "rapprocher les citoyens de l'Union" est devenu un leitmotiv qui ponctue les déclarations officielles, sans que la dimension participative de la citoyenneté européenne n'ait été substantiellement renforcée.

En assurant une meilleure protection des droits des citoyens et en renforçant les pouvoirs du Parlement européen, le traité d'Amsterdam comme celui de Nice sont restés étroitement attachés d'une part, à une logique de juridiciarisation de la citoyenneté et d'autre part, au paradigme parlementaire qui tout en assurant une représentation formelle des citoyens limite leur participation à une sanction électorale.

Par ailleurs, la dimension participative de la citoyenneté est restée limitée à un effort d'information sur les politiques européennes et le fonctionnement des institutions communautaires, sans engager de meilleure consultation des citoyens en amont des décisions prises.

Cette continuité du traitement institutionnel de la citoyenneté européenne reflète sans aucun doute les réticences de divers Etats membres à l'égard d'une plus forte intégration politique européenne. Les difficultés rencontrées pour créer une citoyenneté européenne et transcrire la directive fixant les modalités d'exercice du droit de vote aux élections municipales dans l'Etat de résidence en faisaient déjà état.

Par ailleurs, tout en reposant sur une exigence démocratique, la délibération civique engage pour les décideurs politiques un effort de consultation qui reste perçu par ces derniers tout autant comme un facteur contribuant à légitimer le processus de décision - point d'orgue du politique - qu'une surcharge qui pourrait en diminuer l'efficience.

La participation au scrutin européen ne suffit pas cependant pour répondre aux attentes des citoyens.

Le fort taux d'abstention qui a de nouveau marqué les élections européennes de 1999 (50,6 % contre 43,2 % en 1994) montre que les compétences du Parlement européen ne sont pas un facteur décisif qui détermine la participation des citoyens à ce scrutin.

La difficile émergence d'un intérêt commun européen, qui se manifeste par une lente européanisation des partis politiques et des campagnes électorales orientées vers des enjeux de politique nationale, est sans aucun doute peu propice à l'organisation d'un espace public communautaire.

Le manque d'intérêt que les citoyens manifestent pour ce rendez-vous électoral n'efface pas néanmoins toute volonté de mobilisation politique.

b) L'émergence d'une société civile européenne politisée déplace les exigences de participation.

Parallèlement à cette désaffection des urnes, l'émergence récente et exponentielle de nouvelles formes d'action collective transnationale non gouvernementale exerce une forte fascination - comme horizon de renouveau politique - .

On assisterait à un certain déplacement de l'action militante des structures partisanes et des processus électoraux vers un nouveau tissu de réseaux associatifs transnationaux. Or loin de se limiter à un changement de lieu, cette nouvelle dynamique traduit également un changement de modes de mobilisation politique. Elle exprime une demande accrue de participation civique par un renforcement de la délibération au sein de ces nouveaux corps intermédiaires transnationaux.

En faisant appel à la concertation, à la négociation, à la coordination et à l'évaluation, les principes de gouvernance invoqués par ces structures associatives transnationales contribuent en effet à faire de la délibération un moment privilégié pour restituer au politique sa dimension collective.

L'émergence d'une société civile proprement européenne semblerait ainsi coïncider avec le mouvement d'émancipation politique de la société civile qui se dessine à l'échelle nationale depuis les années 1960 à mesure que se renforce sa capacité d'auto-organisation et que se développent de nouveaux modes de gestion participative de la complexité.

On assisterait à l'émergence d'une forme de "citoyenneté sociale européenne" qui, tout en soulignant la maigre consistance de la citoyenneté politique européenne (faible activité militante / fort taux d'abstention), permettrait de rendre plus visible la diversité et la complexité des intérêts en jeu au sein de l'espace communautaire et de restaurer un principe de participation citoyenne par-delà l'onction traditionnelle des urnes.

Ceci, néanmoins, à condition que l'on s'attache à développer le potentiel de représentation de la délibération par une conception non pas unique mais plurielle de son moment et de son lieu, à partir d'une démultiplication des niveaux de délibération, pour la préparation des décisions prises comme pour l'évaluation de leur exécution. D'autant que la complexité croissante de nos sociétés nous invite à rechercher des solutions sans cesse plus innovantes par une large mobilisation des compétences.

III - Les limites d'une citoyenneté européenne active

Le type de citoyenneté active que cette délibération accrue tend à encourager reste néanmoins élitiste : un faible pourcentage d'individus soit disposé à accepter les contraintes d'un fort engagement politique.

Par ailleurs un profond changement de culture politique de la part des institutions communautaires et au-delà des Etats nationaux serait nécessaire pour non seulement encourager la constitution de corps intermédiaires transnationaux mais aussi leur permettre d'être plus systématiquement consultés.

Car, les structures associatives transnationales auxquelles on a affaire au sein de l'Union restent insuffisamment intégrées et doivent se démocratiser davantage pour devenir de réelles "unités actives" qui permettent de traduire les attentes des citoyens par un mouvement de bottom-up.

D'autre part, les institutions communautaires accordent une attention croissante au potentiel de représentation que présentent ces nouveaux corps intermédiaires, sans pour autant systématiser leur consultation par l'instauration de réels pouvoirs de consultation.

La multiplicité des initiatives prises pour instaurer un débat avec les représentants de la société civile conduit à une dispersion, voire une certaine dilution de leur potentiel de représentation et empêche l'adoption de procédures systématique de consultation.

Sollicités pour leur capital d'expertise ou comme gages ponctuels de légitimité, ils font encore bien souvent l'objet d'une stratégie d'instrumentalisation.

En outre, pour que le renforcement des corps intermédiaires issus de la société civile ait une fonction catalysatrice suffisante pour assurer le processus d'intégration communautaire du soutien des citoyens, un effort de formalisation des droits politiques du citoyen européen serait sans doute nécessaire.

La reconnaissance d'un statut d'association européenne serait une étape importante pour permettre aux divers réseaux associatifs transnationaux d'affirmer leur identité et leur rôle dans la constitution d'un réel espace public communautaire. Mais elle ne suffira pas si l'on ne fait pas de la citoyenneté européenne une citoyenneté substantielle qui concerne l'ensemble des citoyens et non plus les seuls migrants intracommunautaires et si l'on ne renforce pas sa dimension politique en commençant par réinsérer dans sa définition les libertés d'expression, de réunion pacifique et d'association, qui ne sont admises qu'indirectement par l'article F du traité de Maastricht et par la Charte des droits fondamentaux de l'Union.

Enfin, l'essor d'une citoyenneté européenne active ne s'inscrit que dans le temps long de l'intégration communautaire et le nouvel élargissement de l'Union peut aussi bien contribuer à freiner ce développement.

Les exigences de pratique délibérative sur lesquelles repose une citoyenneté politique européenne active se heurtent à ce qui n'est encore qu'une familiarisation progressive des Etats candidats aux mécanismes de la représentation démocratique. De plus, il semble prématuré de parler dans le cas de ces pays d'une politisation de la société civile comparable à celle que connaissent les Etats membres actuels.

Si on n'accorde pas un soutien particulier au renforcement des corps intermédiaires infra-nationaux des nouveaux Etats membres, la citoyenneté européenne active que l'on chercherait à promouvoir introduirait un clivage entre les nouveaux et les anciens Etats membres. On serait alors contraint de parler de diverses formes de citoyenneté politique européenne.

La citoyenneté européenne comporterait encore une dimension passive et la volonté collective qu'elle serait supposée promouvoir s'en trouverait affaiblie.